Felipe de la Mata Pizaña, magistrado del TEPJF, apunta la necesidad de cambios en las leyes para evitar disparidad de criterios en la configuración de las legislaturas.
La expectativa de un escaño: asignación por representación
proporcional a Congresos locales
Felipe de la Mata Pizaña*
¿Y qué sigue después de conocer a ganadores y perdedores que por mayoría relativa contendieron a una diputación? Eso debemos preguntarle a quienes integran las listas de representación proporcional (RP). Las expectativas de quienes están registrados en los primeros lugares no se concretizan o terminan de hacerlo hasta que el órgano electoral emite los resultados y posteriormente realiza la asignación de escaños, que puede ser confirmada por las autoridades judiciales.
Postulantes en estas recientes elecciones obtuvieron un lugar en la legislatura, mientras otros que se quedaron a unos pasos, acudieron a controvertir las decisiones de los organismos electorales.
El fenómeno nacional que se manifestó fue la divergencia que hay en las legislaciones locales respecto a las reglas para asignar los escaños por RP en los Congresos, las posibilidades de alcanzar un lugar son dispares, cambian de entidad en entidad.
Estos modelos contienen diferentes fórmulas, divisores y pasos para la verificación de sobre y subrepresentación, y sus respectivos ajustes, generalmente, cambian en cada entidad. Algunas al iniciar el procedimiento, otras a la mitad de la asignación y otras al final, y estas cambian, además de la asignación directa incluyen el cociente, la expectativa, las rondas o el resto mayor (1).
Así, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se enfrentó a casos complejos que involucraban la asignación de los escaños por RP, la búsqueda de un lugar en los congresos locales. Interrogantes referentes a la conversión de votos a escaños fueron una constante en este proceso electoral, como las siguientes:
1 ¿Debía incluirse en la votación válida emitida la votación de los partidos políticos que no alcanzaron el 3% de votos -umbral mínimo (2)-, pero sí obtuvieron curules vía MR?
En principio la votación de los partidos que no alcanzaron el umbral mínimo (3) no se toma en consideración para desarrollar la fórmula de RP, puesto que dichos partidos no participan en el procedimiento de asignación.
Sin embargo, la Sala Superior determinó que la votación de los partidos que sin obtener el umbral mínimo tuvieron triunfos de MR sí debía ser considerada para el desarrollo de la fórmula, aunque ese partido no pudiera participar.
Consideraron que una votación depurada es aquella votación total a la que se sustraen los votos nulos, votos a favor de candidatos no registrados, candidatos independientes y partidos que no alcanzaron el umbral, a excepción del caso de partidos que obtuvieron algún triunfo de mayoría relativa (4).
Así sucedió en los casos como en la integración de las legislaturas del Estado de México (5), de Baja California Sur (6), de Guerrero (7), de la Ciudad de México (8) y Chiapas (9); en este último, además se modificó la asignación de diputaciones de RP en el Congreso excluyendo a un partido político de la asignación por no tener mujeres restantes en su lista de RP, por renuncias o por sus triunfos en MR.
2. ¿Debe aplicarse la fórmula de RP considerando la votación de una coalición en conjunto o de acuerdo con la votación recibida individualmente por partido?
La Sala Superior determinó que la aplicación de la fórmula de RP y la observación de los límites de sub y sobrerrepresentación se debe llevar a cabo considerando a los partidos políticos en lo individual, sin importar que hubieren contendido de forma coaligada (10), aspecto que se consideró en la mayoría de las legislaturas que se eligieron en 2018, resaltando aquellas en las que se alegó su aplicación, como las del Estado de México (11) y de Nuevo León (12).
3 ¿Debía deducirse a un partido político, para el ajuste de sub o sobrerrepresentación, su escaño otorgado por haber alcanzado el umbral mínimo de 3%?
La Sala Superior determinó que no debía retirarse la curul obtenida por umbral mínimo, ya que se afectaría el principio de pluralismo político dentro de un Congreso, pues dicha regla garantiza la presencia de partidos minoritarios, que son las voces de representación mínima parlamentaria (13).
Así se determinó en el caso de Colima (14), que una vez realizada la verificación constitucional (15), lo procedente es continuar con las curules asignadas por porcentaje mínimo llevando a cabo las reasignaciones necesarias de escaños, incluyendo a los partidos políticos minoritarios que no obtuvieron diputaciones por MR y solo se les asignó un escaño por haber obtenido el porcentaje mínimo.
Una excepción a este precedente se dio en el caso de la legislatura de San Luis Potosí (16), en el cual se estableció que el partido que alcanzó una curul por umbral mínimo, éste podría deducirse al analizar la sobre o subrrepresentación si dicho partido tiene otras curules obtenidas vía MR.
Fue el caso de un partido y su candidata que impugnaron su derecho de obtener al menos una curul de RP, pues la diputación que se les había asignado directamente por alcanzar el umbral del 3% de la votación válida, para asignarla a un partido que quedó subrepresentado.
El caso de Guanajuato (17) se torna distinto, porque en él se estableció que antes del corrimiento de la fórmula de asignación de RP se debe verificar previamente si un partido político se encuentra sobrerrepresentado por sus triunfos en MR y así evitar ajustes posteriores. La Sala Superior estableció que el partido político que por sus triunfos en MR este sobrerrepresentado no puede participar en el procedimiento de asignación de RP.
4. ¿Es posible ajustar adicionalmente la asignación de diputaciones para una mayor equidad de representatividad partidista en un Congreso?
En el caso de Jalisco (18), la Sala Superior confirmó la decisión de que aplicar el criterio de optimización carecía de sustento legal. Se trata de una medida extraordinaria que se aplica como ajuste en la última etapa de la fórmula para reflejar con mejor acercamiento la proporción entre votos y escaños. Conforme a este criterio, aunque los partidos se encuentren entre los límites de sub y sobrerrepresentación, se deben aplicar ajustes adicionales cuando no hay proporción entre el porcentaje de la votación obtenida y representación por partido político.
5. ¿Ha lugar a acciones afirmativas para personas que forman parte de grupos desaventajados en el acceso efectivo de sus derechos políticos?
En el caso de los derechos políticos de las mujeres y el principio de paridad, hay jurisprudencia y diversos precedentes que han establecido que, para la conformación de la lista definitiva de RP, se deben ponderar con el principio democrático y el de autoorganización partidista, a fin de que las medidas a alcanzar la paridad no impliquen una afectación desproporcionada o innecesaria a dichos principios; un ejemplo de ese ejercicio se dio, sobre todo, en modelos de casos recientes como los de Yucatán (19) y Ciudad de México (20).
El caso de la legislatura de Chiapas (21) evidenció la importancia del principio de paridad en la asignación de escaños por RP, al resolverse que, si un partido político, por diversas circunstancias, no contaba con candidatas en la lista de RP (por ejemplo, ante la renuncia a dicha candidatura), no tenía derecho a participar en la asignación de diputaciones por medio de dicho sistema.
La protección reforzada en favor de las personas con discapacidad se aplicó en el caso del congreso de Zacatecas (22), la Sala Superior modificó la asignación de diputaciones por RP, con el fin de incluir a una persona con discapacidad, derecho que además fue armonizado con los principios de igualdad y no discriminación y de paridad de género.
Por otra parte, en los casos de las personas adultas mayores, se estipuló que debe demostrarse que tienen un mejor derecho que la fórmula de RP que se busca sustituir o para ser incluidos en la lista de ese principio, es decir, se deben ponderar múltiples elementos relacionados con la inclusión de otros grupos desaventajados y verificar si ese grupo, como el de personas adultas mayores, ya está representado en la legislatura electa (23).
Epílogo
Esos fueron algunos cuestionamientos que implicaban, además, de la representatividad política, el ejercicio efectivo del voto pasivo que quienes contendieron; sin embargo, a veces, las reglas en vez de beneficiar producen incertidumbre.
Cuando la variedad de las legislaturas sorprenden con criterios casuísticos y diversos, que lejos de asegurar seguridad a las partes, pueden incurrir en que las constancias entregadas a triunfadores lleguen a esfumarse por la modificación de las asignaciones derivadas de las sentencias emitidas por los tribunales electorales.
Cuando la libre configuración de las legislaturas puede acarrear esas situaciones, además de antagonismos, desproporcionalidad del sistema mixto, fragmentación del sistema de partidos, además, de afectación en la cláusula de igual protección (24), es evidente, la necesidad de cambios.
Quienes trabajamos en el campo electoral tenemos el reto de abonar certeza a la democracia, sobre todo cuando se trata de asuntos que se relacionan con la proporcionalidad de lo justo. Elementos comunes a una sola fórmula de RP para todas las entidades respondería a la confianza en el sistema político, y permitiría mayor seguridad jurídica de los postulantes.
*Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y doctor en Derecho. El autor agradece a Roselia Bustillo su colaboración en la elaboración de este artículo.
NOTAS
(1) Las reglas respecto a los límites de sobrerrepresentación y de subrepresentación se establecen según la competencia de las legislaturas locales. Algunas formas de asignación son a través de la asignación directa, la cual consiste en el derecho de que le sean asignados escaños a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje mínimo establecido en la ley, o por el cociente que es aquel que establece un porcentaje, que implican calcular un “costo de escaño”, que será utilizado para distribuir las curules entre los partidos políticos, dividiendo sus votaciones entre el cociente. Además, de la fórmula los ajustes que realizan según: i) quitando los escaños necesarios a un partido sobrerrepresentado para asignárselos directamente al más subrepresentado y viceversa (ajuste simple); ii) reasignando sólo los escaños excedentes mediante un cociente ajustado (reajuste); iii) reiniciando el procedimiento para asignar de nuevo todos los escaños (reinicio).
(2) El umbral es la proporción de votos mínima necesaria para conseguir un escaño.
(3) El partido político para entrar en el procedimiento de asignación de RP, deben obtener como mínimo el 3% de la votación.
(4)Una minoría de la Sala Superior sostuvo que no es válido incluir esa votación para efectos del ajuste de sobrerrepresentación, ya que ésta debe realizarse sobre la base de una votación depurada, la cual se conforma de restar a la votación total, los votos nulos, a favor de candidatos no registrados e independientes y la votación de partidos que no alcanzaron el umbral mínimo.
(5) SUP-REC-941/2018 y acumulados
(6) SUP-REC-986/2018 y acumulados
(7) SUP-REC-1041/2018 y acumulados
(8) SUP-REC-1176/2018 y acumulados
(9) SUP-REC-1416/2018 y acumulados
(10) Según la Tesis II/2017. REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS QUE PARTICIPAN COALIGADOS DEBEN OBTENER, EN LO INDIVIDUAL, EL PORCENTAJE NECESARIO DE LA VOTACIÓN PARA PODER ACCEDER A LA ASIGNACIÓN DE REGIDURÍAS POR ESTE PRINCIPIO (LEGISLACIÓN DE BAJA CALIFORNIA). Si bien se refiere a regidores su espíritu es aplicable al caso de diputaciones locales.
(11) SUP-REC-941/2018
(12) SUP-REC-1036/2018
(13) SUP-REC-1320/2018. Una postura minoritaria sustentó que las curules entregadas por asignación directa, es decir, por cumplir el umbral mínimo no están exentas de los límites constitucionales a la sobre y sub representación ya que: a) los únicos escaños que no son descontables para ajustes correspondientes son los obtenidos vía MR, y b) excluir las curules por asignación directa ocasionaría una mayor distorsión.
(14) SUP-REC-1320/2018 y acumulados
(15) Consistente en: que ningún partido político este subrepresentado y se hayan agotado las reasignaciones con los escaños de cociente de asignación y de resto mayor, y haya partidos políticos que continúen subrepresentados, fuera del margen de menos 8%.
(16) SUP-REC-1187/2018 y acumulados. En este caso, no comparto tal criterio, porque la regla de otorgamiento de curul al partido que obtenga el umbral legal garantiza la presencia de minorías parlamentarias lo cual se ha sustentado en diversos precedentes: SUP-REC-1273/2017, SUP-REC-1036/2018, SUP-REC-936/2014 y SUP-REC-666/2015.
(17) SUP-REC-1317/2018.
(18) SUP-REC-1629/2018 y acumulados. Una postura minoritaria estableció que de una interpretación conforme del sistema de RP en Jalisco, dado su específico diseño, permite arribar a que, en la legislación local, una vez aplicada la fórmula de asignación de diputaciones de RP, se prevé la posibilidad de realizar ajustes razonables que hace posible ajustarla en aras de equilibrar los escaños a los porcentajes de representación de los partidos.
(19) SUP-REC-930/2018
(20) SUP-REC-1176/2018
(21) SUP-REC-1416/2018. Como lo mencionaré más adelante, emití voto concurrente en el sentido de que no debe incluirse en la votación base, la votación de los partidos políticos que no obtuvieron la votación equivalente al umbral mínimo para verificar los límites de sobre y subrepresentación.
(22) Destaca el artículo 51, fracciones II y IV de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Zacatecas, el cual prevé los derechos políticos de las personas con discapacidad, lo cual coincide con el plano federal, constitucional y convencional.
(23) SUP-REC-1187-2018 Y ACUMULADOS
(24) En derecho constitucional norteamericano la equal protection clause fue introducida en la Décimo cuarta enmienda e implica que los estados de la Unión deben brindar la misma protección en sus leyes bajo las mismas condiciones, algo no lejano a nuestro constitucionalismo.