Dos operarios instalan nuevas hileras de asientos en el hemiciclo del Bundestag el 15 de octubre de 2021, antes de la sesión inaugural de la legislatura.getty
Al Bundestag le van a reventar las costuras. La Cámara baja del Parlamento alemán nunca había tenido tantos miembros: 736 diputados, que con sus 736 escaños han obligado esta legislatura a ampliar físicamente el hemiciclo instalando nuevas hileras de asientos de color azul. Ya casi llegan hasta el final de la sala, a escasos metros de las puertas de salida. Hace años que hay consenso en que el crecimiento descontrolado del Bundestag hace cada vez más difícil gestionarlo, por no hablar del coste que supone para las arcas públicas. Pero los intentos de atajar su crecimiento nunca prosperaban. Ahora, la coalición de centro-izquierda que lidera el canciller Olaf Scholz —socialdemócratas, verdes y liberales— ha decidido intentarlo con una propuesta de ley para cambiar el endiablado sistema electoral alemán.
No será fácil. A juzgar por las primeras reacciones de la oposición democristiana, la reforma va camino de convertirse en la próxima gran batalla política. “La propuesta es inaceptable”, sentenció el líder de la Unión Cristianodemócrata (CDU), Friedrich Merz, tras conocer el contenido del borrador. Los conservadores son los que tradicionalmente más se han beneficiado del actual sistema, así que tienen pocos incentivos para abrirse a una reforma. Pero el Parlamento no puede mantener indefinidamente su tamaño XXL, coinciden todos los partidos.
El Bundestag se ha convertido en una rareza en la escena internacional, porque es el parlamento elegido democráticamente más grande del mundo. Solo lo superan el chino (la Asamblea Popular Nacional, con alrededor de 3.000 diputados) y la Cámara de los Lores británica (788 miembros, que no son votados). A diferencia de la mayoría de hemiciclos, el alemán no tiene un número fijo de escaños. Los asientos varían cada legislatura a causa de un complicadísimo sistema que se caracteriza por los llamados escaños adicionales y de compensación.
25 October 2021, Berlin: View into the plenary chamber of the German Bundestag with the new allocation of seats for the 20th legislative period. In the constituent session the newly elected Bundestag meets for the first time on 26.10.21. Photo: Michael Kappeler/dpa (Photo by Michael Kappeler/picture alliance via Getty Images)picture alliance (dpa/picture alliance via Getty I)
En las elecciones federales, que se celebran cada cuatro años, los alemanes votan dos veces. En la primera (erststimme) eligen al candidato preferido en su circunscripción, con nombre y apellidos; en la segunda (zweitstimme) marcan la casilla de un partido político. Es muy habitual que no coincidan. Al final les representan en el Bundestag tanto diputados elegidos de forma directa (mandato directo) como los escogidos por cada formación para integrar sus listas electorales. Los candidatos más votados en cada una de las 299 circunscripciones que hay en Alemania siempre tienen asiento. Otros 299 salen de las listas cerradas que se presentan por cada land (Estado federado).
Pero es el segundo voto el que determina el tamaño relativo de cada partido en el Bundestag. Y aquí entran en juego los escaños adicionales. Si una formación obtiene más mandatos directos que los escaños que le corresponderían según la proporción del segundo voto, el sistema les asigna diputados extra. A su vez, como la ley electoral garantiza la estricta proporcionalidad de los asientos, al resto de partidos se les asignan más escaños para volver a equilibrar las fuerzas.
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El sistema funcionó perfectamente desde que se instauró en 1949 hasta los años ochenta del siglo pasado, explica Florian Grotz, experto en sistemas políticos de la Universidad Helmut Schmidt de Hamburgo, porque el voto estaba muy concentrado. Había dos grandes partidos (socialdemócratas y democristianos) y uno bisagra, los liberales. Pero la lenta decadencia de los antiguos Volksparteien (partidos de masas) y la aparición de nuevas formaciones han cambiado el panorama electoral. La cada vez más acusada fragmentación del voto ha derivado en que un Parlamento que en teoría debería tener 598 escaños haya ido engordando por culpa de los escaños adicionales hasta los 736 de esta legislatura.
“Durante décadas fue un sistema muy bueno, así que hasta hace relativamente poco nadie tuvo demasiado interés en tocarlo”, explica al teléfono Grotz. Se han hecho algunas pequeñas modificaciones, que no han evitado la expansión de un Parlamento que, como subraya el experto, “no tiene límite superior y teóricamente podría crecer de forma indefinida”. Antes de las últimas elecciones, en septiembre de 2021, algunos analistas creían que podría superar los 800 e incluso los 1.000 escaños. Políticos de todas las tendencias se echaron las manos a la cabeza. Habría sido un desastre organizativo, entre otras cosas, porque no hay espacio físico en los distintos edificios del Bundestag.
Los peores presagios no se cumplieron, pero 736 escaños sigue siendo una barbaridad. En eso coinciden los partidos y los ciudadanos, que en las encuestas suelen apuntar al Bundestag mastodóntico como uno de los problemas más acuciantes del sistema. Los diputados se han quejado, por ejemplo, de que el trabajo diario se ha complicado en exceso. Las comisiones, con demasiados miembros, son cada vez menos operativas. Ni siquiera hay salas disponibles con tanta capacidad. Además, cada diputado tiene derecho a contar con asesores y personal propio (entre cinco y siete personas), lo que resulta en varios despachos más por cada nuevo miembro.
Y eso se traduce en dinero público. Este 2023 los presupuestos generales incluyen una partida de 1.400 millones de euros para sostener el Bundestag. La Asociación de Contribuyentes Alemanes lleva años exigiendo poner coto a los excesos presupuestarios. “El objetivo [de la reforma] debe ser reforzar la credibilidad de la política. Eso significa aprobar una ley electoral con una amplia mayoría parlamentaria que sea constitucional y no acabe ante el Tribunal Constitucional Federal”, apunta su presidente, Reiner Holznagel.
“La perspectiva de llegar a los 1.000 diputados en las próximas elecciones asusta a los políticos, porque ellos tendrían más escaños, pero el descontento de la población crecería inmensamente”, asegura Grotz. “La presión es máxima en estos tiempos de crisis y de estrecheces económicas de los ciudadanos. El Bundestag se ha convertido en un símbolo de todo el sistema, de si los políticos están dispuestos a reformarse a sí mismos, a cambiar las reglas del juego que afectan a su propia existencia”, añade.
La propuesta de la coalición de gobierno consiste en eliminar los escaños adicionales y los de compensación al resto de partidos para reducir el hemiciclo a los 598 asientos que en teoría debería tener. Eso se traduciría en que algunos mandatos directos, que es la forma más prestigiosa de obtener un escaño, se quedarían fuera del Bundestag. Es delicado. Aunque todas las formaciones ven la necesidad del recorte, su celo para evitar quedar en desventaja será máximo.
Beneficiados
De momento, los democristianos de la CDU están radicalmente en contra de la propuesta. Su partido hermano bávaro, la CSU, ha sido tradicionalmente el más beneficiado por el sistema actual. Estas dos formaciones presentan a un único candidato a nivel federal, pero concurren a las elecciones por separado. La CSU solo se presenta en Baviera, donde consigue muchos más mandatos directos que escaños por la proporción del segundo voto. “La propuesta viola descaradamente la voluntad de los votantes”, exclamó su líder en el Bundestag, Alexander Dobrindt, que mencionó incluso que es inconstitucional.
“Llevamos 15 años arrastrando este debate. La CSU hasta ahora ha bloqueado cualquier reforma de calado”, asegura Grotz. Y seguirá haciéndolo. Pese a que en realidad a Scholz le bastaría la mayoría simple que ya tiene para aprobar la reforma, el cambio es de tal trascendencia que en el país del consenso político se necesita llegar a un acuerdo con la oposición. Los democristianos están apuntando propuestas como reducir el número de circunscripciones de las 299 actuales a 270 y además dejar de compensar algunos escaños adicionales, soluciones intermedias que no satisfacen a los partidos del Gobierno. La coalición de Scholz quiere votar el texto antes de Pascua. Los conservadores tratarán de evitarlo por todos los medios, incluso llevándolo ante el Tribunal Constitucional.
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