La guerra de Rusia contra Ucrania marca un antes y un después en la historia de una Unión Europea abocada a revisar tanto su estructura interna —para adaptarla a la nueva realidad del continente— como su modelo de adhesión —para no frustrar del todo las expectativas de Ucrania—. La cumbre europea que pondrá fin a la presidencia francesa de la UE a finales de junio será el punto de partida de una transformación que puede incluir la revisión de los Tratados y la creación de un estatus especial que ofrezca a los países candidatos buena parte de los privilegios del club mientras esperan a su ingreso definitivo.
La necesidad de socorrer a Ucrania ya ha forzado a la UE a adoptar decisiones sin precedentes, como acoger a un número ilimitado de refugiados o financiar la compra de armamento letal. Pero los cambios no han hecho más que empezar y todo indica que se pondrá en marcha un proceso de remodelación profunda de la UE que podría alcanzar uno de sus puntos culminantes en el segundo semestre de 2023, durante la presidencia de España.
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El próximo gesto hacia Kiev, según fuentes comunitarias, podría llegar durante la cumbre de junio, con la posible, e incluso probable, concesión del estatuto de país candidato a ingresar solo tres meses después de haber cursado la solicitud. Con otros países, Albania o Macedonia del norte los más recientes, Bruselas tardó meses o años en dar ese primer paso.
Algunos socios se muestran todavía reacios a añadir a Ucrania a la lista de países en espera, por temor a crear falsas expectativas entre su población. Pero el reconocimiento visualizaría el compromiso de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, que en su reciente visita a Kiev aseguró que “Ucrania pertenece a la familia europea”. “Aceleraremos el proceso [de adhesión]”, dijo, “tanto como sea posible”.
En todo caso, el estatus de candidato no garantiza nada, ni siquiera la apertura de las negociaciones de adhesión. Y la duración del proceso de entrada en el caso de Ucrania no se calcula en años, sino en décadas. Susi Dennison, directora del programa European Power en el centro de estudios European Council on Foreign Relations (ECFR), señala que “lo largo del proceso no es solo por parte de la UE, que en el caso de Ucrania se está moviendo muy rápido para sus estándares históricos, sino también por lo que necesita hacer el aspirante”. Dennison recuerda que “Ucrania debería acometer importantes reformas políticas y democráticas para cumplir los criterios de adhesión y, por desgracia, eso no se hace de la noche a la mañana, especialmente en un contexto de guerra”.
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Antes de la invasión rusa, el país presidido por Volodímir Zelenski ya se encontraba a la cola de casi todas las clasificaciones internacionales en calidad democrática. Se aprecia en indicadores como el índice del centro estadounidense Freedom House, que describe a Ucrania como “parcialmente libre”; el de Transparencia Internacional, donde figura en el puesto 122 de 180 países en cuanto a corrupción, o en el de respeto a los derechos de la comunidad LGTBI, elaborado por ILGA-Europe, en el que figura en el puesto 39 de 49.
Aun así, la mayoría de las capitales europeas acepta que la UE debe demostrar un compromiso tangible con Ucrania. Y por ese motivo, se abre también camino la posibilidad de ofrecer a Kiev un anclaje muy firme que permita a los ucranios disfrutar de muchas de las ventajas del club mientras dure la negociación de adhesión. Los privilegios incluirían desde fondos comunitarios a integración económica o facilidades para la libre circulación de personas, bienes y servicios. Francia, que ocupa este semestre la presidencia de la UE, incluso ha propuesto crear una Confederación entre el club comunitario y los países de su entorno que, por unos motivos u otros, no están en condiciones o no desean incorporarse como socios de pleno derecho.
Dennison secunda sin ambages la idea. “Una rápida entrada en la UE no es posible, pero hace falta ofrecer apoyo a Ucrania. Y la forma de resolver ese rompecabezas es establecer una nueva capa de membresía con los países que se comprometan a poner en marcha las reformas necesarias para ingresar”. La analista del ECFR cree que “lo que Ucrania necesita ahora es un paraguas de seguridad y esa solución le ofrecería algo de certidumbre y al mismo tiempo demostraría a Rusia que la UE simplemente no va a dejar a ese país a la intemperie”.
El nuevo estatuto de los países en la órbita de la UE pasaría a formar parte de las reformas que el club va a acometer como seguimiento de la Conferencia sobre el futuro de Europa, concluida el pasado 9 de mayo. El Parlamento Europeo ha aprobado este mes una resolución en la que defiende una reforma de los Tratados. Y fuentes comunitarias no descartan que la cumbre de junio pacte la convocatoria de una Convención, un foro encargado de examinar la revisión en profundidad de los Tratados y compuesto por representantes de los Parlamentos nacionales, de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión.
Carlos Carnero, exeurodiputado, fue miembro de la última Convención europea celebrada, que desembocó en 2004 en un proyecto de Constitución europea. Carnero, hoy asesor en la consultora Vinces, cree que “de una nueva Convención debe surgir un Tratado con la orientación federal reivindicada hace unos días por el primer ministro italiano, Mario Draghi, o que aparece en el contrato del Gobierno de coalición de Olaf Scholz en Alemania”. Carnero reconoce, sin embargo, que “será difícil avanzar en esa dirección”.
Algunas fuentes comunitarias valoran incluso como contraproducente seguir ese procedimiento porque temen que se prolongue demasiado en el tiempo o se estrelle contra la opinión pública de algunos países, como ocurrió con el frustrado proyecto de Constitución europea en Francia y Holanda. Los reticentes abogan por reformas más quirúrgicas que se puedan aprobar con los Tratados en vigor. Medidas como la supresión del veto en política exterior y fiscalidad son posibles con el marco legal actual. Unas fuentes y otras coinciden, sin embargo, en que la Unión necesita un ajuste tanto para asumir nuevas responsabilidades en áreas como sanidad, defensa o exteriores como para adaptar las instituciones a una futura ampliación hacia el este y los Balcanes que, con toda probabilidad, acabará por llegar tarde o temprano.
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