Por Rekha Chandiramani y Grisel Bethancourt
Con las Manos en la Data en alianza con CONNECTAS
La violencia y la corrupción policial se propagan por América Latina como si se tratara de otra epidemia. La represión de las policías de Colombia y Chile, el racismo de los uniformados en Brasil, las ejecuciones extrajudiciales en Venezuela, el uso desproporcionado de la fuerza en Costa Rica, y la militarización de la seguridad ciudadana en México, disputaron a la pandemia por el Covid los titulares en la agenda noticiosa en 2020.
A diferencia de estos cuerpos de seguridad, la Policía Nacional de Panamá no atrae la atención de la prensa internacional, ni de los analistas especializados, pero esta institución también tiene su cuota de excesos. La violación de una mujer extranjera por dos agentes en un reten policial ilegal y la investigación de media docena de exoficiales de alto rango por tráfico de armas son algunos de los escándalos recientes de esta institución, una de las mejor pagadas de la región, aunque no la de mejores resultados.
Este cuerpo de seguridad, que nació en 1990 con la caída de la dictadura y la eliminación de las Fuerzas Armadas panameñas, conserva vicios y privilegios del militarismo. Además de una marcada politización que busca garantizar “lealtades” a la democracia mediante una inflada nómina de funcionarios de alto rango. Según el mismo director de la entidad, la Institución tendría un excedente de más de 150 por ciento del personal.
Un polémico fondo para prestar seguridad privada, el Fiscoi, es otra de las insignias que identifican a la PNP. Los agentes de la policía en sus ratos libres brindan un servicio particular para el cual utilizan sus armas y vehículos de reglamento, lo que se traduce en sueldos paralelos y poca transparencia, que en cualquier otro país sería considerado peculado de uso. Esta investigación de Con las Manos en la Data y CONNECTAS revela cómo opera esta institución y los millones que han entrado a este saco sin fondo en los últimos 10 años.
Mucho cacique y poco indio
Una de las características de la Policía Nacional de Panamá (PNP) que salta a la vista es la abultada y desproporcionada nómina de funcionarios de alto rango. La institución contaba con 200 comisionados —el grado más elevado en la jerarquía, 185 subcomisionados, 313 mayores y 833 capitanes hasta mediados de 2020.
En su conjunto, esto resulta en una proporción de más de un oficial por cada dos agentes de menor rango. “Es como ir a una guerra con dos soldados por cada general”, cuestionó el exministro de Seguridad panameño Rodolfo Aguilera.
El propio director de la policía, Jorge Miranda, admitió que existe una plana de comisionados inflada al 150 por ciento, es decir, que el número ideal de estos funcionarios de alto rango debe ser de 52, según un estudio que la misma institución encargó y que revela en exclusiva para esta investigación. Además, hay 75 por ciento más subcomisionados de los que se necesitan, 50 por ciento más mayores y 116 por ciento más capitanes de los requeridos, cuenta el jefe policial.
Los casos de corrupción de alto perfil en esa larga planilla de comisionados no son raros. En 2014, algunos comisionados quedaron salpicados en el escándalo por supuestamente haber realizado escuchas ilegales por encargo del expresidente Ricardo Martinelli (2009-2014). En su momento el exdirector de la policía y exdirector del Consejo de Seguridad, Gustavo Pérez fue condenado. En 2019, un tribunal de juicio declaró al expresidente “no culpable” en el proceso judicial que se le seguía por las escuchas, y recientemente un tribunal superior de apelaciones reabrió el caso y la audiencia fue fijada para junio de 2021.
Otro sonado caso fue en julio de 2020, cuando se descubrió una red de tráfico de armas en la que estarían involucrados dos exdirectores de la PNP y varios funcionarios, en cuyos domicilios habrían encontrado armas de guerra que habrían salido de los estamentos de seguridad y tendrían como objetivo ser vendidas a particulares, según el reporte de la Deutsche Welle.
Por otro lado, el costo de mantenimiento de esta pirámide invertida pone una presión mayor sobre el presupuesto de Seguridad, ya de por sí abultado: un comisionado gana en promedio 5 mil 228 dólares mensuales, 49.3 por ciento más de lo que gana un ministro de la República en salario base (3 mil 500 dólares). Aun cuando los ministros doblan su salario con los gastos de representación (para llegar a 7 mil dólares), si se suman sobresueldos anuales, gastos de representación y viáticos, los ingresos totales de los comisionados superan los 10 mil dólares mensuales, además de otros beneficios como escoltas, carro oficial, viajes y becas.
Solo el Ministerio de Seguridad tiene un presupuesto que sobrepasa los 800 millones de dólares al año, es decir, seis veces mayor al del Ministerio Público, que es de 145.3 millones de dólares. Gran parte del presupuesto del despacho de Seguridad está destinado a pagar la nómina de más de 26 mil 516 oficiales dentro de la Fuerza Pública, que ostentan rangos que van desde cadete hasta comisionados, según cifras oficiales.
Panamá es uno de los países de América Latina y del mundo con más policías por habitantes, con 648 policías por cada 100 mil habitantes. Esto lo coloca por encima de algunos de los países europeos que se consideran muy seguros y con una elevada valoración de sus policías como Alemania, Suiza, Suecia, Finlandia y Austria. La Organización de Naciones Unidas sugiere un estándar de 300 policías por cada 100 mil habitantes.
Tener un significativo número de policías no es algo cuestionable por sí mismo. Sin embargo, en el caso de Panamá esto no se traduce en mayor seguridad. “La tasa de homicidios de Panamá alcanzó 11.2 por 100 mil habitantes en 2019, año en que las autoridades registraran 472 homicidios, según datos del Ministerio Público, lo que representa un notable aumento respecto al total de 2018, que fue de 439”, dice el balance de homicidios regional elaborado por InSight Crime. En 2020 la situación de seguridad no parece haber mejorado, el año finalizó con 491 homicidios en todo el país.
¿Cómo explicar la pirámide invertida en la estructura policial? Las causas de este particular fenómeno tienen que ver con la discrecionalidad en los nombramientos y la necesidad de garantizarse la lealtad de la tropa por parte del Ejecutivo, que condujo a una regla del ascenso a los cuatro años que ha generado “una pirámide a la invertida, con muchos oficiales, pocos agentes”, agrega el exministro Aguilera.
En Panamá, no hay una ley general de ascensos dentro de la fuerza pública, y los requisitos varían con cada Gobierno. Lo único que se mantiene constante es que todas las promociones tienen que ser autorizadas por el Presidente de la República, y en ocasiones la discrecionalidad relega la meritocracia.
Este sistema tiene muchas críticas, incluso al interior del Estado. En 2019, el entonces ministro de Seguridad, Rolando Mirones, dijo públicamente que demandaría 180 ascensos ante la corte, entre ellos 21 ascensos de comisionados y ocho de subcomisionados, por considerar que hubo irregularidades en estos procesos. Las primeras 14 demandas se interpusieron en septiembre del mismo año, pero estas no incluyeron a los comisionados y subcomisionados, sino a capitanes y mayores.
Se contactó a la Corte para tener el status de estas demandas, y de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo dijeron que hasta el momento son 150 demandas y algunas de ellas están en trámite. Pero que como eran demandas separadas, para dar un status debíamos proporcionar el nombre de alguno de los demandados, información que el Ministerio de Seguridad no ha revelado y que, por tanto, imposibilita conocer el status general de cada una.
Miranda, director de la policía panameña, también criticó que el régimen de ascensos se hiciera a discreción “por tiempo y recomendación y no por mérito” y afirmó que esa situación se arreglará con un decreto para otro reglamento de ascensos.
El documento que modifica los criterios para los ascensos fue firmado el presidente Cortizo y el ministro de Seguridad Juan Pino y publicado en Gaceta el 4 de diciembre de 2020, tal como lo prometió. Tres semanas después, el presidente Cortizo autorizó 3 mil 900 nuevos ascensos aumentando el problema de la abultada nómina. El nuevo reglamento entra en vigencia en 2021.
Aunque esta reforma podría contribuir a solucionar el problema de la pirámide invertida en la institución a mediano plazo, los expertos consultados para esta investigación aseguran que otras reformas serían también necesarias para solucionar otros vicios que permanecen al interior de la policía, como su excesiva cultura militarista, que se ha traducido en una serie de denuncias de uso excesivo de la fuerza en los últimos años.
Jorge Miranda, director de la PNP, admitió que había exceso de funcionarios y comisionados en el cuerpo de seguridad, pero antes de terminar 2020 firmó 3 mil 900 ascensos. Crédito: Daniel González
La bota militar sigue pisando fuerte
Panamá no tiene Ejército desde la vuelta a la democracia en 1990. Tras la invasión de 1989, el país aprobó una enmienda a la Constitución que abolió las fuerzas armadas, atomizó la nueva fuerza pública en diferentes estamentos -para evitar la concentración de poder- y los subordinó bajo juramento al Poder Ejecutivo. Pero el cuerpo policial que se construyó en su reemplazo es como un organismo híbrido, donde destaca una fuerte cultura militarista.
“La Fuerza Pública dejó de ser un servicio civil en el gobierno de Martín Torrijos (entre 2004 y 2009)”, explica el politólogo e historiador Carlos Guevara Mann. Según él, desde entonces, “los organismos de la fuerza pública están dirigidos por militares; tienen normas y procedimientos de operación de carácter castrense; usan símbolos, jerarquías y prácticas militares; funcionan de manera totalmente autónoma, sin ninguna fiscalización por ninguna de las ramas del Estado; y actúan arbitrariamente, sin atenerse a la ley y sin respeto por los derechos ciudadanos”.
La mayoría de los comisionados que están a la cabeza de los estamentos de Seguridad, e incluso el ministro, son de formación militar. Están entrenados para matar. ¿Qué implica esto?, Carlos Icaza, un subcomisionado jubilado de la Policía Nacional de Panamá (PNP), lo resume de la siguiente manera: “un policía puede convertirse en militar, pero un militar jamás puede ser un policía”.
Icaza, quien ejerce como abogado, explicó que quienes comandan actualmente son personas que vienen con un entrenamiento militar y un pasado ligado a las Fuerzas de Defensa (el ejército que comandaba el exdictador Manuel Antonio Noriega). Aseguró que la institución “se mantiene estancada porque va traspasando malas prácticas porque queremos y pretendemos ser militares”. Lo dice con conocimiento de causa; se graduó en Argentina en la gendarmería, una institución mixta que es auxiliar del Ejército en materia fronteriza.
Como él, la mayoría de comisionados se entrenan en academias militares de otros países, que reafirman desde su formación una orientación castrense. Muchos de los comisionados que están en la institución actualmente vienen de la época de la dictadura (1968-1989) cuando existían las Fuerzas de Defensa (que era la fuerza militar panameña) y mandaban a estudiar afuera, a través de becas y el apoyo económico de gobiernos extranjeros como el de Estados Unidos, que canaliza anualmente muchos millones al Ministerio de Seguridad y a la Policía.
Según los registros de School Of The Americas Watch (SOA Watch), 3 mil 537 panameños se entrenaron en La Escuela de las Américas antes de 1989, y otros 40 han recibido entrenamiento en el periodo posdictadura en Fort Benning, Georgia. Muchos otros se han formado en academias militares de distintas latitudes de la región.
Las desventajas que genera esta formación son diversas. “Los militares están para proteger a la nación, combatir y eliminar enemigos; no para detener delincuentes o gestionar conflictos locales”, escribió la experta mexicana, Catalina Pérez Correa, doctora en derecho de la Universidad de Stanford en California y profesora Investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), en un artículo para El Universal. Aunque la especialista analizaba el caso de México, su afirmación encaja perfectamente en las dinámicas de otros países de la región, como Panamá, donde la militarización de la seguridad ciudadana ha sido una práctica común, que ha degenerado en políticas de mano dura, excesos y violaciones de derechos humanos.
Por otra parte, en el mismo análisis Pérez Correa plantea cómo la militarización en México ha llevado al abandono y deterioro de las instituciones civiles de seguridad.
Otra característica de la formación militar que destaca en el caso panameño es que los uniformados responden a unos grupos en detrimento de otros, algo “usual en la educación militar”, dijo Oswaldo Fernandez, exdirector de la PNP.
Funcionarios entrevistados para esta investigación confirmaron que actualmente en la policía de Panamá manda un grupo de altos funcionarios que estudiaron, todos, en Venezuela: el ministro de Seguridad, el director del Servicio Nacional Aeronaval (SENAN), del Servicio de Protección Institucional (SPI) y de la propia Policía. Tanto así, que al interior de la fuerza los conocen como “los chamos” (un venezolanismo usado para referirse a un amigo o compañero).
Lo llamativo es que en los últimos años un grupo de militares venezolanos formados en las mismas academias a las que acuden algunos policías panameños –que hoy ocupan altos mandos– han sido señalados por corrupción y por una serie de excesos asociados a la represión, que terminaron en violaciones de derechos humanos. Diversos gobiernos y algunas agencias internacionales –como la Fiscalía de la Corte Penal Internacional y la oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, entre otros– han denunciado y sancionado a varios de estos oficiales.
El 2012, una serie de hechos de represión policial cuestionados por Amnistía Internacional, que dejaron casi una decena de muertos y más de 700 heridos, mostraron el rostro más violento de la policía panameña. Los agentes del Senafront —que por ley deben circunscribirse a las fronteras— fueron llevados a las ciudades por el Ejecutivo para reprimir protestas de ciudadanos.
Muralla de policías en las protestas de 2019. Crédito: Daniel González
En opinión del jurista Jaime Abad, quien fue director de la extinta Policía Técnica Judicial, el militarismo “nunca se fue, está profundamente arraigado sobre todo en los funcionarios de la vieja guardia. Todavía en su argot se siguen llamando comando, garra. Eso incomoda a los que ven en esa conducta un fantasma del pasado que pone en peligro la democracia. Pero lo que aumenta ese riesgo es la corrupción y la penetración del crimen organizado en los cuatro componentes de la fuerza pública, en el ministerio público y los tribunales de justicia”.
El profesor de la Universidad de Panamá, Miguel Antonio Bernal, coincide en que la desmilitarización postinvasión es una ficción. “Se dejaron las estructuras del militarismo intactas, tanto dentro de la constitución como en las leyes. La inclusión del artículo de que Panamá no tendrá Ejército únicamente cumplió un propósito de tirarle polvo a los ojos de la población. Y ahora vivimos un proceso creciente de remilitarización, que empieza a tomar auge en 2007 con la reforma policial, y está en la fase más peligrosa, con el presidente (Laurentino) Cortizo”, explicó.
Los jefes policiales comparten con el presidente de la República el palco principal en los actos oficiales. Crédito: Daniel González
En el actual Gobierno, con Juan Pino como ministro de Seguridad, se han colocado a militares a la cabezas de todos los estamentos de esta cartera. Sin embargo, en este grupo hay una excepción: el comisionado Miranda, director de la PNP, es egresado de una academia policial de Venezuela, y fue director de inteligencia policial durante el gobierno de Ricardo Martinelli.
Aún así, esto no ha significado un manejo de las prácticas policiales ajustadas a las recomendaciones de los expertos y el respeto a los derechos humanos. Durante la pandemia se ha registrado un endurecimiento de las acciones policiales. Hacia finales de 2020 ya había registro de 150 denuncias de civiles por abuso de autoridad, que involucran a 189 policías.
Los casos más sonados han sido el de una mujer extranjera que fue violada por dos funcionarios de la PNP en un retén policial; y el de Juan Cajar, periodista que cubría unas protestas en octubre y lo detuvo la policía, a pesar de mostrar el carnet que lo identificaba como miembro de la prensa. En diciembre, un policía golpeó a puño limpio a una dirigente estudiantil que protestaba frente a la Asamblea Nacional. El año pasado, en redes sociales circuló un video donde la policía detuvo a 50 personas y las retuvo en jaulas improvisadas en un paradero de buses.
Policía golpea con el puño cerrado a dirigente estudiantil de la UP mientra la detienen. Repugnante. La brutalidad policiaca es un PROBLEMA ESTRUCTURAL de esa institución. Ayer fue la prensa, hoy la juventud, mañana quien sea. Para la gente humilde la Constitución es papel mojado pic.twitter.com/HS4wcT0djc
— Juan Alberto Cajar B. (@cajarbenaj) December 17, 2020
Por otro lado, algunos políticos, como el diputado Rony Arúz, del partido opositor Cambio Democrático, han propuesto legalizar un mayor uso de la fuerza con armas de fuego, como una medida para contener los índices de criminalidad que vienen en aumento. De esta forma se acabaría con la norma que impone a los oficiales no usar armas de fuego sino como último recurso. Según el proyecto de ley 306 “la política de que el policía debe agotar todos los medios posibles antes de poder emplear el arma de fuego es insostenible y pone en peligro, no sólo la vida e integridad del agente de la ley, sino su seguridad jurídica y hasta su libertad”. De aprobarse, la política marcaría un precedente para la militarización de las fuerzas policiales, coincidieron la mayoría de expertos consultados para esta investigación.
La policía “privatizada”
Otro controvertido componente que hace particular a la policía panameña, es la posibilidad de sobre sueldos de los funcionarios, usando parcialmente su investidura y armas. En las calles de la capital del Istmo es usual por ejemplo ver camiones de reparto de reconocidos productos, escoltados por piquetes de tres o más agentes de la Policía Nacional. Usan uniformes, vehículos y armas del cuerpo de seguridad, aunque están en su día de descanso. Los funcionarios están realizando una de las tareas seguridad asignadas desde el Fondo de Intercambio del Servicio para Cumplimiento de Objetivos Institucionales (Fiscoi), una agencia dependiente de la PNP que opera como una empresa de seguridad privada. Por esta “operación” de custodia reciben un ingreso adicional. Lo llaman servicio remunerado.
Aunque América Latina tiene una larga y consistente historia de rechazo a la privatización de servicios públicos esenciales, en especial en lo que concierne a los cuerpos de seguridad y defensa del territorio, la historia de Panamá le permite ser la excepción que confirma la regla. El Fiscoi es una especie de agencia de seguridad privada que funciona como una dependencia más dentro de la estructura de la Policía Nacional de Panamá.
Los funcionarios de la PNP cobran hasta 40 dólares diarios por los servicios de seguridad privada que prestan a través del Fiscoi. Crédito: Daniel González
Esta instancia avala que los agentes ejerzan durante su tiempo de descanso la protección de negocios privados, camiones de reparto, eventos, conciertos, ferias, y un largo etcétera. La policía cobra 40 dólares diarios por agente, de los cuales 11 dólares entran al fondo del Fiscoi y 29 dólares son pagados a la unidad que laboró. La policía es la que decide cuántos agentes se “deben contratar” dependiendo del evento. El dinero va directo a una cuenta bancaria especial del Fiscoi, una especie de caja chica que maneja la entidad discrecionalmente, sin control previo de gastos por parte de la Contraloría panameña mientras el monto no supere los 20 mil dólares.
“Los policías no podemos salir a hacer un segundo trabajo a la calle como cualquier otro ciudadano, por eso nació la idea de que cuando las unidades (así se les denomina a los funcionarios de la policía en Panamá) estuvieran libres pudieran ejercer una actividad remunerada”, dijo el comisionado Jorge Miranda, director de la PNP.
Pero algunos analistas y expertos no piensan igual. Cuestionan el conflicto de intereses de una fuerza pública a la que le pagan extra por cumplir funciones que están dentro de su rol natural. “La Policía deja de hacer su trabajo de represión y queda gestionando una especie de agencia de seguridad. Ellos no deberían estar en eso, deberían perseguir a los delincuentes. Y el servicio de cuidar un evento público debería ser gratuito”, dijo el exministro de Seguridad Rodolfo Aguilera.
El negocio es redondo. Entre los requisitos para que ferias, bailes, conciertos y demás eventos masivos obtengan el permiso municipal, se exige el comprobante de contratación del Fiscoi. Esto, además, impide la libre competencia, alega Aura Rosa Maury, una promotora artística con larga trayectoria en la organización de eventos en Panamá. “Incluso meten gente gratis”, dice, para denunciar algunas de las atribuciones que se toman los funcionarios por ofrecer el servicio.
Además, es una práctica que según la interpretación jurídica podría ser considerada delito, pues los oficiales utilizan uniformes, armas y vehículos de un ente público del Estado para realizar una labor privada. De hecho, el Código Penal panameño define como peculado de uso: “cuando el servidor público utiliza, para fines ajenos al servicio, en beneficio propio o ajeno, o permite que otro utilice, dinero, valores o bienes que estén destinados a sus funciones o que estén bajo su custodia”. En cualquier caso, este fondo se ha conformado como una de las prerrogativas más generosas que demuestran el poder de la institución y que les permite manejar un sustancial flujo de recursos casi sin control alguno.
Un documento al que tuvo acceso esta investigación en exclusiva da cuenta de que entre 2008 y 2018 la Policía obtuvo por encima de los 63.4 millones de dólares solo por este servicio paralelo de seguridad privada. En 10 años, la PNP duplicó el monto facturado por año, pasando de 3.92 millones de dólares en 2008 a 6.89 millones de dólares en 2018.
El subcomisionado retirado Carlos Icaza, admite que hasta 2007 “era una caja menuda de los jefes, que una gran mayoría usaba como propia y no le rendían cuentas a nadie”. Ese año se reguló el fondo, obligando a la policía a enviar informes -que no son públicos- a la Contraloría sobre su uso. Pero como no hay control previo, la veeduría del Estado se limita a recibir las facturas y registrarlas.
El informe de ingresos y las compras que se hacen también tienen un halo de secretismo. Lo que la policía compra con esos fondos puede ser tan diverso como los gustos que tenga cada jefe de zona. Aunque la entidad no publica un informe detallado de los gastos, informes obtenidos a través de una búsqueda avanzada en el sitio de la Contraloría General, registran compras tan atípicas como forros para autos, aires acondicionados y ceremonias de matrimonio.
Isaac Brawerman, presidente de la Asociación Panameña de Propietarios de Armas (APPA), relaciona la veda de importación decretada en el país en 2010 con el repunte en la facturación del Fiscoi. “La veda fue una receta a la medida, eliminó la competencia privada y entró un gran actor, la Policía Nacional”, aseguró. La restricción forzó a los ciudadanos que querían sentirse seguros a “contratar” seguridad. Del 2011 al 2018, las ganancias del Fiscoi (que usaba los equipos de las policías) se duplicaron, mientras que las agencias de seguridad privada quedaron relegadas al no poder renovar su inventario de armas.
Tanto la Contraloría como la Policía declinaron comentar sobre los informes de ingresos y gastos del Fiscoi. Miranda, director de la Policía, esquivó la pregunta sobre el monto acumulado en el Ficoi y tampoco proporcionó los criterios en los que se basan para hacer las compras que salen de ese fondo, y que según la ley son “para cumplir objetivos institucionales”.
Eric L. Olson, Director de la Plataforma Centroamericana DC Seattle Foundation y miembro global del Wilson Center, con amplia experiencia en cuerpos policiales a nivel continental, explicó que no hay distinción entre el policía que custodia o el que es contratado en días libres. En Washington, por ejemplo, los policías son pagados para mantener el orden y tienen que regirse por las leyes del estado.
“El rol policial es claro y los ciudadanos tienen el derecho a reclamar cuando éstos se salen de la ley. El tema es cómo se garantizan los derechos de los ciudadanos de estar protegidos. Hay estándares en la transparencia y sobre quiénes se benefician que se tienen que cumplir”, dijo.
Ante el caso panameño, Olson reaccionó calificando como “un posible sistema de seguridad paralelo y descontrolado”.
El testimonio de un funcionario activo, que aceptó ser entrevistado para esta investigación con la condición de proteger su identidad por razones de seguridad, confirma la afirmación de Olson.
“He trabajado para el Fiscoi. Yo me anoté en el listado, y cuando me necesitan yo llamo a la subestación para notificar. Y voy a donde me necesiten”, confirmó el agente, que recibe un pago adicional por este servicio. Pero asegura que “nadie sabe para dónde van esos dineros, todos piensan que quedan en el bolsillo de los grandes. Dicen que es para los policías, pero no se ve”, aseguró.
En el corto plazo estas prácticas irregulares y opacas identificadas dentro de la Policía Nacional de Panamá no parecen estar cerca de desaparecer. Por el contrario, algunas decisiones, como la firma de 3 mil 900 ascensos de oficiales de la policía a finales de diciembre de 2020, apuntan al fortalecimiento de este Frankenstein uniformado.
*Este reportaje fue realizado por Rekha Chandiramani y Grisel Bethancourt para Con las Manos en La Data en alianza con CONNECTAS.