El 12 de mayo de 2014, el entonces presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, quiso venderle al primer ministro ucranio las ventajas de convertirse en un socio cercano de la Unión Europea. Encontró el mejor ejemplo en otro vecino del Este, un alumno aventajado que se había sumado al bloque comunitario una década atrás: Polonia. “Permítanme recordar que Polonia y Ucrania tenían un PIB similar en 1990″, comentó en el discurso, “20 años después, [en 2010] el PIB polaco es tres veces mayor, ¡tres veces!”. Y la brecha no ha cesado de aumentar, por culpa en parte de las agresiones rusas que ha sufrido Ucrania pero, sobre todo, gracias a la imparable prosperidad que Polonia disfruta dentro de la UE. En 2020, según los datos del Banco Mundial, el PIB polaco cuadriplica al de Ucrania, país estancado en el nivel económico que su ascendente vecino tenía en 1996.
Ahora que se especula con el Polexit, después de que el Tribunal Constitucional polaco, con un fallo demoledor y de consecuencias imprevisibles, haya colocado desde este jueves al país al borde de la ruptura legal con la UE, quizá no haya mejor ejemplo para resumir por qué a Polonia, en realidad, no le conviene en absoluto salir del bloque comunitario.
Varsovia se juega mucho fuera de la UE. Para empezar solo tiene que mirar al otro lado del patio, al vecino ucranio, por retomar el hilo de Van Rompuy, y ver los hombrecillos verdes, anexiones y demás tormentos. Y luego rascarse el bolsillo: pocos se atreverían a negar que la adhesión de este país de casi 38 millones de habitantes ha sido beneficiosa en términos económicos para sus ciudadanos: desde 2004, fecha de su ingreso, su PIB se ha más que duplicado; y ha sido durante años –y sigue siendo– el principal receptor de fondos estructurales europeos, que le han supuesto una lluvia de más de 150.000 millones de euros entre 2007 y 2020, a los que hay que sumar el desembolso de unos 70.000 millones adicionales previstos hasta 2027.
Polonia es hoy uno de los países más dependientes del maná de la Unión: cerca de un 60% de la inversión pública polaca se cubre con esos fondos estructurales, según cifras de la Comisión Europea, mientras que el Reino Unido, por poner un ejemplo, era un contribuyente neto al presupuesto europeo. La convergencia, además, sigue su senda. Entre 2009 y 2020 el PIB per cápita polaco se ha acercado 16 puntos a la media europea (ha pasado del 60% al 76%, en paridad de poder de compra).
El europeísmo mantiene viva su llama en el país: en el último Eurobarómetro, más polacos dicen confiar en la UE (el 55%) que en su Gobierno (el 28%), y más del 80% votaría quedarse en la UE si se lo preguntaran en un referéndum al estilo británico, según un reciente sondeo publicado por el diario polaco Rzeczpospolita. Pero también hay quien le empieza a ver las orejas al lobo: mientras que un 57% de los polacos no contemplan un Polexit, un 30% creen que se trata de un escenario factible.
En las últimas tres décadas –crisis pandémica aparte– Polonia ha crecido a una media anual de más del 4% sin un solo año en negativo, tal y como cuenta Ruchi Sharma, jefe de estrategia global de Morgan Stanley Investment Management, en un reciente artículo en Financial Times para augurar una nueva etapa polaca: con una renta por persona de unos 15.000 euros prevista para 2022, “probablemente sea cuestión de tiempo” que el país sea aceptado en el club de las economías avanzadas.
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Su interrelación con el resto de la UE es una madeja casi imposible de desenredar, tal y como ha demostrado el Brexit. Ya no se trata solo del libre movimiento de personas en el espacio Schengen; los 122.000 polacos que cruzan a diario a Alemania para ganarse el pan forman el mayor contingente de trabajadores transfronterizos del bloque comunitario. El comercio con el resto de socios comunitarios supone el 80% de sus exportaciones y el 69% de sus importaciones. Alemania, con un 28%, es el principal destino de sus mercancías y también el primer país del que las importa, un 21% del total frente al 8% de China y el 7% de Rusia.
Todo esto, de un plumazo, lo ha puesto en jaque el máximo intérprete de su constitución. La pirueta jurídica de este jueves coloca al país en un camino en el que, si uno mira al fondo, asoma el cartel de salida. “No es ni mucho menos un Polexit”, asevera Daniel Sarmiento, profesor de Derecho de la UE y antiguo letrado del TJUE, el órgano en el que Varsovia ha encontrado una de sus múltiples némesis. “Pero sí es el comienzo de la descomposición de las normas de la Unión”.
La salida de un Estado miembro, esa que usó el único socio que ha abandonado el club, está prevista en el artículo 50 del Tratado de la Unión. Su texto menciona la forma en que uno deja el hogar comunitario: “Los Tratados dejarán de aplicarse”, dice sencillamente, que es más o menos el camino que ha emprendido Polonia con el fallo, argumenta Sarmiento: “En estos momentos, ya hay puntos del ordenamiento jurídico europeo que no se aplican. Y eso va a ir a más”, aventura. “No es un Polexit, pero te estás acercando paso a paso hacia una situación con un efecto parecido”.
El jurista pone ejemplos concretos de lo que podría pasar: si el resto de países empiezan a dudar de que en Polonia se aplican las normas comunitarias, quizá dejen de ejecutar las órdenes europeas de arresto dictadas por Varsovia. Una duda legítima que ya se han planteado algunos, como Países Bajos, que elevó una cuestión prejudicial al TJUE para saber si podía dejar de extraditar a sospechosos o condenados a Polonia al considerar que los tribunales de ese país ya no son independientes. La respuesta del tribunal europeo llegó el pasado diciembre: de momento no se puede denegar euroórdenes de forma generalizada porque aún quedan jueces en el país que ofrecen garantías.
A Bruselas también le preocupa el golpe a la seguridad jurídica para los 450 millones de europeos y el interdependiente sector empresarial. “Los ciudadanos de la UE así como las compañías que hacen negocios en Polonia necesitan la certidumbre legal de que las normas de la UE, incluidas las sentencias del Tribunal de Justicia, se aplican totalmente en Polonia”, reafirmó el viernes la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, a través de un comunicado. “El derecho de la UE tiene primacía sobre el derecho nacional”, subrayó la presidenta con claridad. “Esto es lo que todos los Estados miembros de la UE han firmado como miembros de la Unión Europea. Utilizaremos todos los poderes que tenemos en virtud de los Tratados para garantizarlo”. Von der Leyen añadió que había puesto a los servicios del Ejecutivo comunitario a trabajar a toda máquina en el análisis de la sentencia polaca para decidir los próximos pasos.
Bruselas tiene abierta en estos momentos una caja que contiene una amplia gama de herramientas para atornillar y apretar las tuercas al díscolo vecino del Este; todas ellas con capacidad de darle una buena dentellada a las arcas polacas, un argumento convincente para doblegar al Gobierno de Mateusz Morawiecki, de la formación ultraconservadora Ley y Justicia (PiS), con el objetivo de que frene el giro iliberal y su deriva hacia el abismo.
A principios septiembre, la Comisión solicitó a la justicia europea que impusiera una multa al país para obligarlo a acatar las medidas cautelares exigidas en julio para frenar el funcionamiento de la sala disciplinaria del Tribunal Supremo, un organismo que Bruselas considera que vulnera la independencia judicial; esta misma semana, solo un día antes de la sentencia del Constitucional polaco, el TJUE rechazó un recurso planteado por Polonia sobre este caso —y, de paso, le recordó entre los argumentos “el principio de primacía del Derecho de la Unión”–.
Aunque fuentes del TJUE no aventuran un plazo para estas sanciones, es una de las primeras manos que podrían jugarse. En un asunto judicial de 2017, el único precedente del que se tiene constancia en los despachos de Bruselas sobre medidas cautelares, el TJUE exigió una multa de al menos 100.000 euros al día por incumplimiento. El protagonista en aquella batalla también era Polonia, que se negaba a cuidar un bosque primigenio. Y la presión funcionó: tras el anuncio de las multas, el Ejecutivo polaco tardó un día en enderezar su conducta.
Este es solo uno de los frentes. La larga batalla jurídica entre la Comisión y Polonia a cuenta del Estado de Derecho, la independencia judicial y la jerarquía normativa en la UE comienza a parecerse a un yacimiento arqueológico: el cruce de sentencias del TJUE, recursos y procedimientos de infracción se superponen unos a otros formando estratos de un embrollo laberíntico y en buena medida interconectado que llegan hasta el mismísimo fallo del pasado jueves.
Es previsible, además, que la Comisión abra un nuevo procedimiento de infracción como respuesta al último disparo desde el otro lado de la trinchera. Simultáneamente, también en septiembre, Bruselas inició otro procedimiento para exigir a Varsovia que cumpla otra sentencia europea que declaró ilegal el régimen disciplinario de la magistratura polaca, exponiendo al Gobierno de Varsovia, nuevamente, ante sanciones potencialmente millonarias. Una capa más en el yacimiento.
El arma más poderosa de la Comisión, quizá la carta infalible en el tapete, son los multimillonarios fondos de recuperación. Polonia es, junto a Hungría, uno de los pocos países cuyo plan de recuperación aún no ha recibido el visto bueno de Bruselas. Y en la capital europea no piensan soltar el dinero —36.000 millones de euros entre subvenciones y préstamos— hasta que no haya un compromiso firme, con hitos concretos, de reforma del sistema judicial.
La Comisión también pretende lanzar antes de final de octubre el llamado mecanismo de condicionalidad, una herramienta creada en 2020 para asegurarse de que los fondos de recuperación no acaban en manos de quienes incumplen el Estado de derecho. Polonia y Hungría, hermanos de sangre en la batalla euroescéptica, recurrieron la herramienta ante el TJUE, por lo que su aplicación está a la espera de un pronunciamiento del tribunal europeo. La vista sobre este asunto se celebra a partir del lunes en Luxemburgo y promete ser un encuentro caluroso entre viejos antagonistas.
“Polonia difícilmente puede sobrevivir sin los fondos”, concluye el jurista Miguel Poiares, ex Abogado General del TJUE y exministro de Portugal. Las herramientas europeas, dice, “van a poner una inmensa presión sobre Polonia”, por lo que Poiares prevé dos posibles escenarios. O bien Varsovia toma definitivamente la puerta de salida o bien “irónicamente” sucede justo lo contrario: “Van a tener que cambiar la constitución polaca y acabará siendo una confirmación de la primacía del Derecho de la UE”.
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