La fórmula de la contratación por la vía de emergencia, que debería ser excepcional, ha hecho posible la respuesta a la crisis sanitaria en la Comunidad de Madrid: Ifema, el Zendal, los aviones de China, las pizzas para niños desfavorecidos, los tests masivos, los rastreadores o las vacunas. Desde marzo del año pasado hasta enero de este año, el Gobierno regional ha otorgado a dedo 4.196 contratos por un valor de 816 millones de euros, cerca del 5% de su presupuesto anual, según el cálculo que EL PAÍS ha hecho de la información disponible en la web del Gobierno autónomo, que es incompleta. Es una cifra que nunca antes se había alcanzado con contratos de este tipo, ya que se reservan para dar una respuesta rápida a catástrofes como incendios, inundaciones o explosiones de gas. El responsable de transparencia en el Gobierno regional ha eludido comentar la cifra.
Madrid no es una excepción. Buena parte de la gestión de la pandemia en España tiene detrás miles de millones de euros adjudicados a dedo. El Ministerio de Hacienda dejó de actualizar los datos de las autonomías y el Gobierno central en junio, cuando ya sumaban 11.177 en toda España. Son los llamados contratos de emergencia, tramitados por un procedimiento exprés que permite pedir algo (un servicio, una obra, un suministro) directamente a una empresa sin necesidad de concursos públicos. Por esa vía rápida se han comprado suministros o equipos médicos o se ha recurrido a empresas para que hagan tests o limpien hospitales.
Convertir en práctica diaria estos contratos anormales tiene un coste: la contratación pública es el riesgo número uno de corrupción para los gobiernos, como coinciden en señalar la Comisión Europea, la OCDE y la ONU. Este periodo de máxima flexibilidad para contratar, que ya dura casi un año, no tiene precedentes recientes en el Estado de derecho español. Por tratarse de un momento propicio para el enriquecimiento ilícito, las asociaciones y organizaciones internacionales que luchan contra la corrupción publicaron alertas al principio de la pandemia, que recomendaban transparencia y auditorías, unas precauciones que no han sido suficientemente atendidas.
“El brote de covid-19 aumenta los riesgos de corrupción”, advirtió en abril el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa. “El sector sanitario está particularmente expuesto por la inmediata necesidad de suministros médicos (y por tanto la simplificación de las reglas de contratos), la masificación de las instalaciones médicas y la sobrecarga que sufren los sanitarios”.
Dinero público sin rastro
Los 4.196 contratos de emergencia objeto de este análisis son los publicados por la Comunidad de Madrid en su plataforma web, el Portal de la Contratación Pública [al final esta noticia puede descargar los datos de los contratos]. No son todos: el Gobierno de Isabel Díaz Ayuso no ha publicado aún muchos, como los aviones que llegaron de China, y por tanto no se conoce el número total de adjudicaciones. Una portavoz de Ignacio Aguado, vicepresidente y consejero de Transparencia, no ha respondido a una pregunta de este periódico sobre cuántos contratos por la emergencia covid ha firmado la Comunidad.
La Consejería de Sanidad, la más directamente involucrada en la pandemia, es responsable del 87% de las cantidades adjudicadas (705 millones de euros). Le siguen Educación (57 millones), que encargó por esta vía nuevos materiales digitales para su plataforma de educación online; Presidencia (15,8 millones), con contratos adjudicados en su totalidad para digitalizar la Administración; y Políticas Sociales, con 15,1 millones de euros.
Para Sanidad, los contratos de emergencia relativos a la covid-19 han supuesto algo más que todas las adjudicaciones que este organismo hace públicas en un año normal. Sus mayores contratistas son grandes empresas de gestión hospitalaria (como la madrileña Palex Medical, 26 millones de euros), farmacéuticas (como la multinacional estadounidense Abott, 23 millones en test de antígenos) o de servicios (como la multinacional española de infraestructuras y servicios Ferrovial, 17 millones).
El análisis detallado de los contratos permite hacerse una idea del impacto de la pandemia sobre las arcas públicas madrileñas. Comprar mascarillas y guantes (junto a otros materiales de protección) costó 62,3 millones de euros. Los respiradores y material relacionado supusieron unos 8,9 millones. Adquirir camas de cuidados críticos, al menos 2,6 millones de euros, a los que hay que añadir obras como la ampliación de la zona de cuidados intensivos del Hospital Gregorio Marañón: un contrato de emergencia por 1,6 millones de euros, adjudicado a la Constructora San José.
La Comunidad de Madrid ha contratado en varias ocasiones a empresas para que presten servicios, unas externalizaciones o “privatizaciones” que han sido muy criticadas por los defensores de la sanidad pública. Externalizar la realización de test para detectar el covid-19 implicó 24,5 millones solo en contratos de emergencia para organizar las pruebas y analizar resultados. Las empresas más beneficiadas fueron, con diferencia, la valenciana Ribera Salud (18,5 millones, parte de ellos en una Unión Temporal de Empresas con Unilabs), seguida de los laboratorios Analiza (1,7 millones).
El Gobierno regional también externalizó las centralitas de atención al ciudadano (uno de los contratos se justifica literalmente por el “desbordamiento de atención de llamadas”) adjudicando tres millones en contratos. Las elegidas fueron Konecta, Indra y Telefónica. Para apoyar en la campaña de vacunación, la Comunidad eligió a Cruz Roja (889.000 euros). En lo peor de la primera ola, la Consejería de Políticas Sociales también recurrió al grupo de residencias Vitalia para acoger a mayores que lo necesitaban por la expansión del virus en otros centros (550.000 euros).
Esta forma de contratación también ha sido clave en la gestión del hospital de campaña instalado en el recinto ferial de Ifema. Desde las camas hasta los relojes de pared y las taquillas, pasando por las lavanderías o el montaje, el centro supuso un coste de 21,63 millones de euros en adjudicaciones de emergencia a empresas. Restauración y limpieza fueron los contratos más cuantiosos: respectivamente, cuatro millones para Eurest, marca española de la multinacional británica del catering Compass, y 3,9 para Clece, división de la constructora ACS especializada en la limpieza hospitalaria. Los contratos del material para Ifema suman en realidad 86 millones de euros, pero la gran mayoría se destinaron al pabellón 10, que sirvió como almacén sanitario para la región.
La vía de la adjudicación a dedo por la emergencia ha sido utilizada también para poner en marcha el llamado “hospital de pandemias” Enfermera Isabel Zendal. La factura asciende a más de 135 millones de euros, según ha informado la Cadena SER citando a fuentes del Gobierno regional, pero en el portal web solo aparecían a mediados de enero contratos por valor de 61 millones de euros. Solo las obras supusieron 48 millones en contratos de emergencia que han sido firmados con 14 empresas, entre ellas grandes constructoras como Sacyr, Dragados o Ferrovial.
Opacidad de los ‘dedazos legales’
La ley española lleva más de tres décadas endureciendo los requisitos que deben cumplir los gobiernos a la hora de contratar con el objetivo de evitar la corrupción y garantizar el uso eficiente del dinero público. Pero la lentitud de los contratos ordinarios, que exigen una competición entre empresas licitadoras, puede marcar la diferencia entre la vida y la muerte en medio de catástrofes, de ahí que el procedimiento de emergencia permita contratar libremente.
El problema es que la oposición y los juristas consultados sienten que los gobernantes se han tomado estos contratos como una carta blanca. En el caso de los contratos de Madrid, en numerosas ocasiones se incumple el plazo de 15 días para publicarlos, una vez formalizados, en el portal de la contratación regional. Ocurre con contratos estrictamente ligados a la gestión de los peores días de la pandemia, como los cerca de tres millones de euros adjudicados para comprar material de protección el 8 de abril. El contrato se hizo público el 29 de octubre.
Hay otros que ni siquiera han aparecido, como los aviones que en primavera trajeron material sanitario de China. Según pudo saber el periódico Infolibre a través de una solicitud formal de transparencia, solo el flete costó 19.480.397 euros. En otras ocasiones, la justificación de por qué se pide un servicio a una empresa y no a otra es poco convincente. Ocurrió con una adjudicación al gigante de la sanidad privada Quirón, que fue contratado para rastrear a pesar de que no tenía empleados suficientes. O con las escuetas respuestas que ha dado el propio Gobierno para explicar algunas decisiones. También ha habido críticas porque la Comunidad publica contratos a los que les falta un desglose detallado de la compra. Por ejemplo, indican el coste en euros de las mascarillas, pero no especifican el número de unidades compradas.
El portal de la contratación madrileño es una herramienta de información incompleta e imprevisible porque la publicación de los contratos es arbitraria. “Es impresentable que esos contratos aún no estén publicados. Es dinero público y no conocemos aún el rastro que ha seguido”, critica la diputada regional del PSOE Carmen López.
Sin auditoría
La OCDE, la ONU, el Consejo de Europa o el FMI han recomendado transparencia y auditorías ex post. España tiene varios órganos administrativos de vigilancia de los contratos públicos, pero sus recursos son escasos y no hacen un control de oficio ni exhaustivo.
La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión, OIReScon, que empezó a operar en 2019 por exigencia de las directivas europeas, ha causado decepción. Se esperaba de ella que admitiera denuncias de irregularidades y que tuviera capacidad de sanción, pero no ha sido así. Solo tiene cinco trabajadores y la falta de medios informáticos le impide hacer su tarea. Durante los primeros cuatro meses de la pandemia esa oficina analizó semanalmente si comunidades y Gobierno central publicaban sus contratos de emergencia, pero abandonó esta tarea en junio, cuando salió del cargo su presidenta, María José Santiago. Hasta el 21 de junio, se habían publicado en España 11.177 contratos de emergencia por un valor de 2.140 millones de euros. Desde entonces no han sido actualizados esos datos.
Un problema del control a estos contratos a dedo es que no existe una acción popular para denunciarlos. “Siempre la vigilancia de los contratos públicos en España se ha basado en que la competencia demande cuando se enfada por el resultado de un concurso”, dice Eva Belmonte, codirectora de la Fundación protransparencia Civio. “La esperanza ahora es sobre todo un control mediático y político”.
Una buena noticia es que el Tribunal de Cuentas anunció a principios de enero que ha incluido en su programa de fiscalizaciones de este año una revisión de los contratos de emergencia hechos en 2020. En Madrid, el PSOE ha pedido la celebración en la Asamblea de un pleno monográfico sobre los contratos celebrados durante la pandemia. Madrid es una de las autonomías que aún no dispone de una oficina antifraude o de mecanismos para proteger a denunciantes de corrupción, aunque ya está siendo tramitada una ley para amparar a estos últimos.
Algunos expertos piensan que debido a las imperfecciones del sistema español es inevitable que se hayan producido corruptelas durante este periodo excepcional. “¿Que a algún funcionario o político le ha caído la lotería con la pandemia? Seguro”, dice el abogado especializado en contratos públicos con sede en A Coruña, Juan Carlos Romar. “Habrá de todo”.
Los datos de los contratos de emergencia
Para elaborar esta información hemos creado una base de datos que puede descargar aquí.
Para crearla, hemos descargado los contratos de emergencia de la Comunidad de Madrid a través del Buscador Avanzado de Contratos filtrando todos los que habían sido adjudicados con “otro procedimiento”. Hemos seleccionado solo los que han sido adjudicados en 2020 y por la vía de la Tramitación de Emergencia, es decir aplicando el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
Esa búsqueda permite descargar los detalles de unos 3.500 expedientes de contratación, pero un expediente puede contener varias adjudicaciones. Utilizando el número de expediente y la referencia hemos buscado todas las adjudicaciones y sus adjudicatarios, llegando así a un mayor nivel de detalle. Hemos utilizado el NIF y programas de limpieza de datos (Open Refine) para poder agrupar los contratos por adjudicatario, ya que a menudo hay errores en la transcripción de sus nombres.
Nacho Gallello y Miguel Cantón han colaborado en la creación de la base de datos.