Audrey Azoulay, el pasado junio en París.Antoine Gyori – Corbis (Corbis via Getty Images)
La entrada esta semana de Estados Unidos en la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) representa un avance del multilateralismo en un momento de rivalidad entre potencias y desprecio entre algunas de las instituciones internacionales. El regreso de la primera potencia mundial tendrá como efecto inmediato una inyección multimillonaria de fondos para la organización con sede en París. Y puede reequilibrar las relaciones de poder con China, que aprovecha cualquier repliegue de la potencia rival para reforzar su influencia global.
La marcha de EE UU de la Unesco el 31 de diciembre de 2018, después de dejar de contribuir al presupuesto siete años antes, fue un ejemplo del peligro que corre Washington cuando deja la silla vacía. Y es que este vacío lo ocupe China. Sucedió algo parecido en 2020, cuando en plena pandemia el entonces presidente estadounidense, Donald Trump, anunció que su país abandonaba la Organización Mundial de la Salud (OMS). Un año después, su sucesor, Joe Biden, dio marcha atrás y regresó.
La vuelta a la Unesco es fruto de años de negociaciones pero se ha hecho efectiva en unas pocas semanas. El 12 de junio, EE UU solicitó por carta el reingreso. El 30 de junio, la Conferencia General de la organización, que agrupa a los 193 estados miembros, aprobó por 132 votos a favor y 12 en contra al nuevo estado miembro. Este martes la entrada se hizo oficial. Y se puso fin, así, a un intermedio que ha durado más de una década, aunque queda un interrogante mayúsculo: qué sucederá si en las elecciones presidenciales estadounidenses de 2024, un candidato como el republicano Trump, hostil por principio al multilateralismo y a la ONU, sucede al demócrata Biden.
Mientras tanto, es un momento de celebración para una organización a la que suele situarse en un segundo rango ante los mayores desafíos del planeta, pero que se ocupa de mucho más que de la famosa lista de patrimonio mundial, y es activa desde su fundación en asuntos como la educación en países en desarrollo y ahora la inteligencia artificial. Algunos estados han usado con frecuencia la Unesco como un campo de batalla para dirimir diferencias ideológicas o luchas de poder.
“Presupuestariamente, [el reingreso] es importante: volverá a ser lo que Estados Unidos era, es decir, el primer contribuyente”, dijo hace unos días, durante un encuentro con periodistas en la sede de la Unesco, la directora general, la francesa Audrey Azoulay. “Lo que es importante también”, añadió, “es el retorno político, el hecho de que volverá a la Unesco un Estado fundador y la Unesco tenderá aún más hacia la universalidad: 194 miembros”.
La Administración Biden se ha comprometido al pago de 150 millones de dólares anuales en 2024 y a pedir al Congreso una suma anual parecida para los próximos ejercicios. Se trata de sufragar tanto su aportación al presupuesto común como de devolver paulatinamente los gastos atrasados después de ocho años sin contribuir al presupuesto común y cuatro y medio fuera de la organización. Además, EE UU aportará 10 millones de euros voluntarios para programas de educación sobre el Holocausto, seguridad de periodistas, preservación del patrimonio en Ucrania y educación tecnológica y científica en África. La deuda total se eleva a 616 millones de dólares.
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En 2011, EE UU, con el presidente demócrata Barack Obama, decidió interrumpir su contribución presupuestaria a la Unesco debido a la ley que prohíbe financiar organizaciones de la ONU en las que Palestina se sienta como miembro de pleno derecho. Palestina ingresó en la Unesco ese mismo año. Tras llegar al poder en 2017, Trump precipitó la salida de una organización que, desde hace décadas, es un blanco predilecto de los sectores más aislacionistas y unilateralistas de la política estadounidense.
No era la primera vez que Washington daba el portazo. En 1984, con Ronald Reagan en la Casa Blanca, ya se había retirado. Era en plena Guerra Fría y Reagan consideraba que la organización era corrupta y actuaba como una plataforma de influencia soviética. Regresó en 2002, curiosamente, con otro republicano al que se acusaba también de unilateralista y que en ese momento preparaba la invasión de Irak: George W. Bush. En este momento, el gesto se interpretó como una señal de buena voluntad hacia el resto del mundo.
Maná financiero
Al regresar ahora a la Unesco, EE UU aportará un maná financiero. Y, por su peso político, puede redefinir sus prioridades, aunque Azoulay, la directora general, no cree que esto implique una transformación de la organización. “Tengo la impresión de que la Unesco es bastante sólida en su estrategia y objetivos, y que tiene una hoja de ruta muy clara”, dijo en la citada entrevista. “Y esto es debido a que esta hoja de ruta interesa a Estados Unidos. Más que para transformarla creo que quiere formar parte de esta agenda. Creo que reforzarán lo que hacemos en estos momentos. El futuro lo dirá. Pero no hay una demanda de cambiar nuestra agenda. Se han subido a un tren que avanza”.
Azoulay ha desarrollado un intenso trabajo diplomático, con el Capitolio en Washington de un lado, y de otro con israelíes, palestinos y otros actores en Oriente Próximo, con el fin de desactivar los contenciosos que complicaban el retorno de EE UU. Hizo falta, además, que el Congreso estadounidense adoptase una derogación de la ley que impide a este país pertenecer a una organización de la ONU a la que también pertenezca Palestina. El texto de la derogación es explícito a la hora de justificar la decisión: el objetivo, dice, es “contrarrestar la influencia china y promover otros intereses nacionales de Estados Unidos”.
El plan para reembolsar las deudas se extiende en varios años, más allá de 2024, por lo que podría verse interrumpido si el sucesor de Biden en la Casa Blanca decidiese de nuevo marcharse. Todo esto, y el precedente de los anteriores portazos, indica que la relación entre EE UU y la Unesco no es un problema resuelto.
“Nadie sabe cuál será el futuro de la política interna en Estados Unidos, pero hay que prestar atención a algo: existe una derogación, que tiene apoyo bipartito [en Washington]”, responde Azoulay. “La Unesco que Estados Unidos abandonó”, continúa, “no es exactamente la misma que en 2023, aunque sabemos que la relación de Estados Unidos con la ONU, y no solo con la Unesco, siempre es un poco compleja, especialmente con el Congreso, y depende del futuro del poder ejecutivo”. Y concluye: “Nuestra obligación es explicar qué es la Unesco, lo útil que es para la comunidad internacional y, como mucha gente piensa, lo importante que es también para los intereses de Estados Unidos.”
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