Rogelio Muñiz Toledo
“La vana esperanza de hacer más democráticas a las sociedades por vías no democráticas ha contribuido demasiado frecuentemente a crisis de regímenes y en última instancia ha preparado el camino a gobiernos autocráticos”: Juan J. Linz *
La crisis sanitaria por la pandemia de COVID-19 y el derrumbe de la economía mundial han obligado a los gobiernos a tomar decisiones políticas y económicas extraordinarias para hacerles frente.
En las democracias constitucionales, de inmediato se activaron los mecanismos de colaboración de poderes y de control parlamentario para aprobar las reformas y hacer las adecuaciones presupuestales necesarias para enfrentar la crisis, con el objetivo primordial de salvar vidas y de apoyar económicamente a los sectores más vulnerables de la sociedad.
Actuando dentro del marco constitucional, los gobiernos democráticos lograron que sus parlamentos les otorgaran las facultades extraordinarias y les aprobaran los paquetes económicos que solicitaron, y las oposiciones parlamentarias realizaron su función de control del poder para preservar el sistema democrático y el orden constitucional.
Los debates parlamentarios en torno a las facultades extraordinarias concedidas a los gobiernos, a las medidas de restricción de derechos y a los paquetes de apoyo económico para enfrentar las crisis han dado muestra de la vitalidad de las instituciones democráticas en esos países.
En cambio, en los regímenes en los que para hacer frente a la crisis los liderazgos políticos están dispuesto a arriesgar la estabilidad de la democracia, o donde las debilidades institucionales no favorecen el funcionamiento de los mecanismos constitucionales de control del poder y de pesos y contrapesos entre los poderes del Estado, la normalidad democrática y la regularidad constitucional están en riesgo.
El ejemplo más evidente de esto es Hungría. El parlamento húngaro aprobó una ley que declaró el estado de emergencia de forma indefinida, lo que permitirá al gobierno de Viktor Orbán contar con poderes extraordinarios y gobernar por decreto por tiempo indefinido y sin ningún control parlamentario, con lo que la democracia húngara podría ser la primera damnificada por la pandemia ante las tentaciones autoritarias de quienes quieren aprovechar la crisis para avanzar en sus proyectos de ejercicio autocrático del poder.
Ante los riesgos para la democracia y para la vigencia de los derechos humanos que pueden significar los “estados de emergencia” declarados a través de decretos presidenciales u otros mecanismos jurídicos en varios países del continente, en su resolución 1/2020 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado la importancia “de la independencia y de la actuación de los poderes públicos y las instituciones de control, en particular de los poderes judiciales y legislativos, cuyo funcionamiento debe ser asegurado aún en contextos de pandemia” y ha recomendado que al tomar medidas restrictivas de derechos o que alteran el orden constitucional se respeten los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y temporalidad, para evitar que sean utilizadas de “manera ilegal, abusiva y desproporcionada, ocasionando violaciones a derechos humanos o afectaciones del sistema democrático de gobierno.”
Bajo el lema “Democracia sí, autoritarismo no”, el presidente López Obrador ha decidido no utilizar el mecanismo de restricción o suspensión de derechos o garantías establecido en el artículo 29 constitucional. Decisión acertada porque, a pesar de que se trata de un mecanismo constitucional, su naturaleza es contraria a los derechos humanos y a los principios democráticos y su uso debe ser excepcional y estar reservado a casos extremos en los que no existan otros medios para hacer frente a situaciones que pongan a la sociedad en grave peligro; hipótesis que, hasta ahora, afortunadamente no se ha actualizado en nuestro país.
Sin embargo, parece que ante las crisis sanitaria y económica el Presidente ha decidido aplicar su lema “Democracia sí, autoritarismo no”, en unos casos sí y en otros no. Acertadamente decide no acudir al Congreso para activar el mecanismo establecido en el artículo 29 constitucional, pero expide un decreto mediante el cual pretende realizar adecuaciones presupuestales para las que no está facultado y tomar medidas administrativas contrarias a la Constitución y a las leyes y luego, para intentar dar sustento legal a su inconstitucional decreto, envía al Congreso una iniciativa para adicionar un artículo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para que ante una emergencia económica, cuyos parámetros definiría el gobierno sin reglas y sin la intervención del Congreso, la Secretaría de Hacienda pueda realizar adecuaciones discrecionales y reorientar los recursos del Presupuesto de Egresos sin pasar por la aprobación de la Cámara de Diputados, es decir, sin control parlamentario previo, con lo que se violaría el principio de división de poderes y la facultad exclusiva de los diputados para aprobar el presupuesto.
El decreto y la iniciativa del 23 de abril revelan una vez más la tentación autocrática de gobernar por decreto del presidente López Obrador, especialmente cuando se trata de ejercer el presupuesto, de la ejecución de obras que él considera esenciales para su Cuarta Transformación o cuando el Congreso no aprueba las reformas en la manera y en los plazos que él quiere.
Tentación que el presidente López Obrador no adquirió por la pandemia. Apoyado en la mayoría parlamentaria de Morena, en 2019 logró que se reformara el artículo 61 de la LFPRH para que los “ahorros” de las dependencias de su gobierno, muchos de ellos generados por subejercicios que pueden llegar a las decenas de miles de millones de pesos y que podrían ser incentivados por esta reforma, puedan ser reorientados con total discrecionalidad y sin control parlamentario previo al destino que por decreto determine el Presidente. Y si de gobernar por decreto se trata, baste recordar el “Memorándum” del 16 de abril de 2019 mediante el cual el Presidente pretendió, contraviniendo la Constitución, “dejar sin efecto” la reforma constitucional y las leyes de la reforma educativa.
Aquí conviene recordar que, como lo señala Juan J. Linz (La quiebra de las democracias, Alianza Editorial Mexicana-Conaculta, 1987), en determinadas circunstancias algunos líderes políticos consideran que el “cambio social revolucionario rápido” y la democracia son incompatibles. Dice Linz: “No es casualidad que los que se indignan ante la injusticia del orden social estén a menudo dispuestos a arriesgar la estabilidad de la democracia, que para ellos tiene menos valor que el cambio social.”
Esta iniciativa del Presidente para modificar discrecionalmente y sin control parlamentario el presupuesto es tan inconstitucional como innecesaria. El Presidente cuenta con una holgada mayoría en la Cámara de Diputados para lograr la modificación del presupuesto y la reorientación de los recursos aprobados para este año e incluso para obtener una ampliación presupuestal para afrontar la crisis. Entonces, ¿por qué proponer una reforma contraria al texto constitucional y a los principios de separación de poderes, rendición de cuentas y control parlamentario del poder? ¿Por qué no acudir a la vía constitucional para modificar el presupuesto y demostrar que el cambio es posible en democracia y que efectivamente él es diferente a sus antecesores que reiterada e impunemente modificaron el presupuesto violando la Constitución?
Tal vez porque, como dijo el Presidente, la crisis “le vino como anillo al dedo”, pero no para afianzar la transformación sino para asegurar durante el resto de su gobierno el manejo discrecional del presupuesto. De aprobarse la reforma sería muy difícil que se revirtiera durante la próxima Legislatura aunque Morena y sus aliados perdieran la mayoría en la Cámara de Diputados en 2021, porque con su mayoría en el Senado -que, salvo que suceda algo extraordinario se modificaría hasta 2024- el Presidente conseguiría impedir la derogación del artículo 21 Ter que pretende adicionar a la LFPRH. Solo quedaría la opción de la declaratoria de inconstitucionalidad e invalidez por la Suprema Corte.
Si se reforma la ley bajo el criterio absolutamente discrecional propuesto por él, o incluso con los criterios sumamente laxos que contiene el proyecto de dictamen que circuló el jueves y que Morena promueve y apoya, el presidente López Obrador tendría legalmente asegurado durante el resto de su gobierno un amplio margen de discrecionalidad para adecuar el presupuesto y reorientar los recursos aprobados por los legisladores, sin la intervención de la Cámara de Diputados.
Tentación autocrática de gobernar por decreto y ejercer el presupuesto en forma discrecional que es tan antidemocrática y autoritaria como el mecanismo constitucional para restringir y suspender derechos y garantías en casos de excepción, con la diferencia de que el ejercicio de esta facultad tiene sustento constitucional y pasa por los controles parlamentario y jurisdiccional, mientras que gobernar por decreto y ejercer el presupuesto en forma discrecional es inconstitucional, contrario al principio de división de poderes, a la rendición de cuentas, al control parlamentario del poder y a los principios de la democracia constitucional.
* Fue un sociólogo español especialista en estudios sobre transiciones a la democracia y premio Príncipe de Asturias 1987
*La opinión aquí vertida es responsabilidad de quien firma y no necesariamente representa la postura editorial de Aristegui Noticias.