Rogelio Muñiz Toledo
“Los políticos deberían ejercer con moderación sus prerrogativas institucionales”: Steven Levitsky y Daniel Ziblatt *
En el proceso de reglamentación e implementación de la Constitución Política de la Ciudad de México, la jefa de gobierno y las y los legisladores de Morena en el Congreso local han sido poco deferentes hacia los consensos constitucionales logrados por todos los partidos en la Asamblea Constituyente; han ejercido sus facultades constitucionales con una muy limitada capacidad de contención de su poder, lo cual no ha favorecido la negociación con las minorías parlamentarias; y han mostrado una escasa voluntad para construir los consensos que permitan dotar de plena legitimidad a las instituciones del nuevo régimen político de la Ciudad de México. El procedimiento legislativo para la creación de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México y el proceso de elección de su titular son un caso paradigmático de esta situación.
A juzgar por el resultado del largo y sinuoso proceso para transitar de una procuraduría con el carácter de dependencia del poder ejecutivo a una fiscalía con la naturaleza jurídica de organismo constitucional autónomo, es evidente que la trama urdida por Morena en el Congreso de la Ciudad de México para aplazar la creación de la fiscalía obedeció a su resistencia a dotar de plena autonomía al organismo encargado de la rectoría y conducción del ministerio público local.
Desde los debates en la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México quedó claro que en Morena existe una corriente de opinión dominante que es contraria a la existencia de los organismos constitucionales autónomos y que pretende que la procuración de justicia y el ministerio público se mantengan en el ámbito y bajo el control del poder ejecutivo. En la sesión del 21 de enero de 2017, el coordinador del Grupo Parlamentario de Morena en la Asamblea Constituyente presentó una reserva para que en la Constitución local se estableciera que la o el Fiscal General de Justicia de la Ciudad de México fuera nombrado y removido por la o el Jefe de Gobierno y no electo por el Congreso.
De haber prosperado esta propuesta de Morena en la Asamblea Constituyente, y no la contenida en el Proyecto de Constitución, no hubiera sido posible avanzar en la creación de una fiscalía autónoma para la Ciudad de México.
La reserva de las y los constituyentes de Morena no prosperó, entre otras razones, porque la Constitución Federal establece el mandato de que las funciones de procuración de justicia en la Ciudad de México se realicen con base en los principios de autonomía e imparcialidad y porque transitar de una procuraduría a una fiscalía, sin garantizar la autonomía del organismo y la independencia de la o el fiscal respecto del poder ejecutivo, hubiera sido un cambio simplemente cosmético que no habría cumplido con los fines constitucionales de esa institución.
Por 57 votos a favor y 15 en contra -catorce de estos quince fueron de diputadas y diputados de Morena-, la Asamblea Constituyente aprobó que la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México fuera un organismo público constitucional autónomo y que su titular fuera electo por el Congreso local.
Desde el inicio de la I Legislatura del Congreso local, el Grupo Parlamentario de Morena tomó la decisión política de incumplir el mandato constitucional de dotar a la Ciudad de México y a sus habitantes de una fiscalía autónoma y de una o un fiscal general independiente de la jefa de gobierno, a más tardar en mayo de 2019. Pospusieron más de un año la expedición de la ley orgánica de la fiscalía y más de siete meses la elección de su titular y el inicio de sus funciones. Con esta decisión, Morena buscó lograr en el Congreso local lo que no consiguió en la Asamblea Constituyente: mantener el control de la procuración de justicia y del ministerio público en manos del poder ejecutivo.
El 10 de diciembre Ernestina Godoy tomó posesión como titular de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México en el Congreso de la CdMx.
Como las y los diputados de Morena no se atrevieron a proponer una reforma constitucional para regresar la procuración de justicia al ámbito del poder ejecutivo y el control del ministerio público a la jefa de gobierno, optaron por colocar al frente de la fiscalía a una persona afín a Morena y al grupo gobernante en la Ciudad de México.
Semanas antes de la elección de la fiscal general en el Congreso local, el presidente López Obrador dijo, refiriéndose a quien más tarde sería electa: “es mi fiscal carnal porque somos compañeros del mismo equipo”. Esto fue interpretado por algunos actores políticos en el gobierno de la Ciudad y en el Congreso local como el aval presidencial a esta decisión.
Para lograr su objetivo, las y los diputados de Morena en el Congreso de la Ciudad de México aprobaron dos reformas a la Constitución local, una en marzo y otra en octubre de 2019. La primera, para hacer que cesaran las graves omisiones legislativas en las que habían incurrido durante varios meses al no crear la fiscalía, y de esa forma legitimar sus decisiones contrarias al texto constitucional aprobado por la Asamblea Constituyente; y, la segunda -que está impugnada por Movimiento Ciudadano ante la Suprema Corte-, con la finalidad de disminuir significativamente el nivel de exigencia de uno de los requisitos para ser titular de la fiscalía que, de no haberse modificado, habría impedido la elección de la actual fiscal: no haber sido diputada o diputado local en los tres años previos al inicio del proceso de elección. Con la reforma constitucional el plazo se redujo a un año, justo lo necesario para que la entonces procuradora y diputada local con licencia cumpliera el requisito para ser electa.
Las decisiones políticas de la jefa de gobierno y de las y los legisladores de Morena, que afectaron la legitimidad del procedimiento legislativo para la creación de la fiscalía y el proceso de designación de la fiscal, de ninguna manera le son imputables a la abogada Ernestina Godoy Ramos y no afectan su legitimidad de origen como Fiscal General de Justicia de la Ciudad de México, pero sí han provocado un déficit de legitimidad institucional que introducirá una mayor complejidad a la ya de por sí difícil labor de acreditar, en el corto plazo, que el cambio en el modelo de procuración de justicia y la creación de la fiscalía coadyuvarán efectivamente en el combate a la inseguridad en la Ciudad de México; es decir, que serán útiles a la ciudadanía.
La primera fiscal general de la Ciudad de México fue electa casi por unanimidad en el Congreso local -60 votos a favor y solo 1 en contra- y quienes han cuestionado su elección lo hacen no por razones inherentes a su persona, sino por el cauce que tomó el proceso de creación de la fiscalía y por la evidente pretensión del Gobierno de la Ciudad de México y de la mayoría parlamentaria de Morena en el Congreso local de tener el control de la naciente fiscalía.
Incluso los más críticos de la elección de Ernestina Godoy reconocen que tiene el perfil idóneo para el cargo. En el proceso que culminó con su elección nunca se cuestionó su desempeño al frente de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México ni su trayectoria profesional o política. Este capital político que tiene en su favor podría ser utilizado por ella para compensar el déficit de legitimidad institucional derivado del cuestionado proceso de creación de la fiscalía.
Al desafío de la fiscal general de crear el nuevo modelo de procuración de justicia, un plan de política criminal y un programa de persecución penal que permitan en el mediano plazo disminuir significativamente los niveles de impunidad en la Ciudad y garantizar el respeto de los principios rectores de actuación en materia de procuración de justicia, destacadamente la rectoría de los derechos humanos, la no discriminación y la igualdad sustantiva, en todas las acciones de la fiscalía, habría que agregar, por efecto del déficit de legitimidad institucional mencionado, el de defender y acreditar, día a día, la autonomía de la fiscalía y su independencia del poder público de la Ciudad de México. Así lo reconoció Ernestina Godoy en su primer discurso como fiscal, cuando dijo: “El desafío que tenemos es enorme” y “ningún poder formal o fáctico, tendrá injerencia en esta nueva fiscalía”.
Apoyada en la legitimidad de origen con la que llega al cargo y en su reconocida probidad en el ejercicio del servicio público, Ernestina Godoy tendrá la oportunidad de demostrar que no permitirá, bajo ninguna circunstancia, que la fiscalía sea un instrumento ni de los poderes públicos, ni de los poderes fácticos, para perseguir a los opositores, a los críticos del gobierno y sus políticas o a quienes en ejercicio de su derecho a la libre manifestación de las ideas cuestionan al poder o a los poderosos; ni una fuente de impunidad en favor de quienes detentan cualquier tipo de poder; y que, tanto la fiscal como el personal de la fiscalía serán, como lo fue ella al frente de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México, tolerantes ante la crítica.
* Politólogos y profesores de gobierno en la Universidad de Harvard y autores del libro Cómo mueren las democracias.
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